Governança na Gestão de Espaços Públicos Urbanos: Aspectos de Direito Ambiental

Niedjha Lucienne Abdalla-Santos (1)

1.           Introdução

Quais os instrumentos jurídicos de que o administrador público brasileiro dispõe para a gestão de equipamentos urbanos, como praças, parques, pontos de ônibus, passagens de pedestres, estações rodoviárias e metroviárias? Este artigo resume investigação sobre as condições de governança na gestão de espaços públicos urbanos, no que diz respeito ao atendimento às necessidades e direitos de seus usuários.

Está contido em estudo mais amplo que, estabelecendo paralelos entre teoria e práticas, investiga limites e possibilidades da gestão ambiental urbana, analisando sua influência sobre memória, história, patrimônio e qualidade de vida das cidades, por meio da utilização de instrumentos jurídicos, econômicos, administrativos, políticos e urbanísticos.

 Nesse cenário, o propósito deste trabalho é tão-somente coletar pontos sob a visão do Direito Ambiental, de forma a contribuir com a pesquisa maior, que não está situada no âmbito das ciências jurídicas, mas sim do desenvolvimento sustentável.

Sob o enfoque da sustentabilidade, gerir uma cidade é mais que construir e divulgar obras de grande vulto. Os bastidores da beleza, monumental, bucólica, ou gregária, do meio urbano revelam a dinâmica do dia-a-dia dos usuários de espaços públicos quase sempre relegados a planos secundários.

De fato. Gestão ambiental urbana parece uma expressão ainda pouco assimilada pelos agentes políticos que a deveriam conduzir. Políticas públicas se habituaram a considerar o meio ambiente como um conjunto de recursos naturais dissociados das pessoas que nele vivem (CASTILHO, 2005).

Prática que já não se coaduna com a ampliação do conceito de ambiente, que hoje assume as dimensões urbana, rural, econômica, histórica, trabalhista, cultural e política, entre outras, incorporando uma percepção ampliada e moderna que resgata o entendimento de Haeckel (1869), zoólogo alemão a quem se atribui uma das primeiras referências ao termo ecologia. Definida por ele como a ciência das relações dos seres vivos entre si e destes com o ambiente onde vivem sem estabelecer qualquer restrição ao ‘tipo’ de ambiente a ser estudado (LANGE, 2005).

Nesse contexto, as cidades destacam-se como ambientes de relação humana que devem ser cuidadosamente analisados sob os aspectos físico, sociológico, antropológico, jurídico, arquitetônico, histórico, econômico, administrativo, educacional, enfim, multidisciplinar em diferentes escalas, e com abordagem necessariamente transdisciplinar (SACHS, 2002), haja vista o alcance de sua relação com os seres humanos e, consequentemente, o seu impacto sobre a vida nas mais variadas vertentes.

Mais especificamente, cidades precisam ser geridas de forma a garantir a qualidade de vida de seus habitantes; precisam tomar consciência de si mesmas, como seres vivos, de forma a coordenar esforços para alcançar objetivos comuns à coletividade (MOTA, 1981).

Ocorre que planejar um ecossistema de tamanha proporção requer a participação dos diversos atores envolvidos na dinâmica das cidades, buscando prioritariamente entender a relação existente entre espaço urbano, ambiente e sociedade (NASCIMENTO, CAMPOS e SCHENINI; 2003).

Dinâmica que envolve discursos ideológicos quase sempre dissociados da efetiva gestão territorial, cuja complexidade traz à tona relações de poder e conflitos de interesses públicos e privados (CIDADE, 2010). E cuja compreensão demanda "um amplo espectro de conhecimento, que vai da Arquitetura à Geografia, à Antropologia, ao Urbanismo, à Sociologia, à Ciência Política, à Economia Urbana, à História, etc." (PAVIANI, 2010, p.16).

Gestão urbana, portanto, exige um conjunto de atividades em setores políticos da sociedade, somente alcançável por meio da boa governança pública, que envolve participação, administração de relacionamentos, eficiência, equidade, transparência, integridade e responsabilidade em prestar contas. Além disso, como depende de ações públicas, requer legitimidade e respeito a princípios constitucionais de legalidade e moralidade, entre outros (SLOMSKI et al, 2008).

Daí porque, tão importante quanto gestores públicos comprometidos e qualificados, o despertar da cidadania urbana se faz indispensável para que as cidades do século XXI se tornem lugares habitáveis (SACHS, 1995).

O contexto apresentado deixa entrever, naturalmente, alguns questionamentos, aqui expressos por meio das reflexões de Acselrad (2001):

"Como pensar e construir, no presente, um futuro desejável, democrático e justo para as cidades? Quais os diagnósticos que hoje sustentam as políticas capazes de enfrentar os desafios de cidades crescentemente atravessadas pelas contradições da globalização? Entre a economia de recursos em matéria e energia, fortalecimento das identidades culturais, a redução das desigualdades sociais e da segregação espacial urbana, qual o espectro das práticas sociais e políticas em disputa pela capacidade de prefigurar um futuro legítimo para as cidades?"

A natureza e complexidade das questões propostas impõem limitações. E demandam cuidadosa análise, somente possível diante de pesquisa abrangente e detalhada que considere múltiplas dimensões para a gestão ambiental urbana (ACSELRAD, 2001; SACHS, 2002; CIDADE, 2010; PAVIANI, 2010; LANGE, 2005).

O presente trabalho insere-se em estudo maior, que discute sistemas de decisão, participação, representação, memória, história, patrimônio e qualidade de vida humana nas cidades. Propõe-se a responder a questão: quais os instrumentos jurídicos de que o administrador público brasileiro dispõe para a gestão de espaços públicos urbanos?  

Sendo assim, o recorte que aqui se apresenta teve o objetivo geral de identificar os instrumentos jurídicos de gestão urbana disponíveis ao gestor público na atualidade brasileira, ou seja, as condições de governança relacionadas à gestão de espaços públicos urbanos sob o ponto de vista do Direito Ambiental. Não foram considerados os limites de sua utilização, nem o seu potencial de responder aos anseios e direitos da sociedade.

Como objetivos específicos, buscou-se primeiramente identificar referenciais teóricos e mecanismos legais, doutrinários, institucionais e operacionais capazes de viabilizar a gestão urbana. Num segundo momento, destacou-se no arcabouço inicialmente identificado apenas os instrumentos aplicáveis à gestão de espaços públicos.

Pretendeu-se, dessa forma, contribuir para que a gestão do patrimônio público seja conduzida de forma a respeitar direitos difusos e coletivos de cidadania urbana, e a garantir a melhoria da qualidade de vida dos usuários das cidades.

Ao descrever estruturas de governança associadas à gestão de espaços públicos urbanos, esta pesquisa fornece subsídios para o desenvolvimento de modelos de gestão pública. Permite, também, minimizar a assimetria informacional entre governos, sociedade e o meio acadêmico, no que diz respeito à gestão das cidades, além de responder mais positivamente às demandas ambientais urbanas.

Facilita, ainda, iniciativas capazes de favorecer a civilidade, por meio do aumento dos espaços públicos compartilháveis como bem comum “que não pode ser reduzido ao agregado de propósitos individuais” [...] como têm sido caracterizados os chamados "espaços públicos” da maioria das cidades contemporâneas (BAUMAN, 2001).

Adicionalmente, num cenário onde a preocupação com os problemas ecológicos não parece estar alcançando resultados satisfatórios, a presente investigação certamente contribuirá com o enriquecimento das discussões acadêmicas e ações organizacionais.

2.           Materiais e métodos

A pesquisa foi organizada em duas etapas, ambas exploratórias com abordagem qualitativa, cujos resultados foram consolidados neste relatório único. A primeira delas consistiu em um levantamento bibliográfico abrangendo histórico e princípios do Direito Ambiental. Nesta etapa procedeu-se, também, pesquisa da legislação ambiental, considerando-se normas constitucionais e infraconstitucionais. Por meio de análise de conteúdo, a segunda etapa destacou, no arcabouço institucional coletado na primeira etapa, os instrumentos aplicáveis à gestão de espaços públicos urbanos como praças, passagens de pedestres, estações rodoviárias e metroviárias, pontos de ônibus, calçadas, etc.

Preliminarmente, como apoio teórico, foram abordados os seguintes aspectos conceituais do termo governança: governança corporativa, governança na gestão pública e governança ambiental.

Governança Corporativa pode ser entendida como um sistema de decisões e práticas voltadas para a determinação e o controle do desempenho e da direção estratégica das corporações; estabelecendo, entre gestores, proprietários e demais partes interessadas (stakeholders), relações voltadas para a melhoria da gestão organizacional e para o aumento de sua riqueza (SLOMSKI et al, 2008). Segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBCG, 2007) as linhas mestras da boa governança são: transparência, prestação de contas e equidade.

O conceito de Governança na Gestão Pública surgiu com o paradigma do Estado Empreendedor (1980s). Está associada à idéia de aquisição e distribuição de poder junto à coletividade (empowerment); à eficiência e efetividade da função de governo no que diz respeito à produção e distribuição de bens e serviços; à garantia de direitos individuais e coletivos; à responsabilização e ao dever de prestar contas (accountability); à legalidade e legitimidade das relações governo-sociedade (ABRÚCIO, 2005).

Já a expressão Governança  Ambiental consiste numa delimitação temática do conceito de governança pública, quando dirigido às políticas ambientais e estendido à esfera do desenvolvimento sustentável. Envolve múltiplas categorias de atores, instituições, inter-relações e temas. Deve expressar questões de interesse das coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum (FONSECA, BURSZTYN; 2009)

3.        Resultados

3.1     HISTÓRICO E PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL

A origem histórica do Direito Ambiental no brasileiro pode ser considerada como o 1^o Código Florestal, em 1934.  A partir de então, a evolução da legislação relativa ao tema incorporou influências de normas e princípios nacionais e internacionais, muitos dos quais são diretamente aplicáveis ao ambiente urbano.

No que diz respeito aos princípios internacionais, um dos primeiros registros vem da Declaração de Estocolmo (Suécia, 1972), cujo princípio 1 estabelece que o ambiente, seja natural ou construído, é essencial aos direitos fundamentais. Todos os demais princípios daquela Declaração apresentam preocupação com a degradação e ênfase em políticas para controlá-la, sendo que o princípio 15 é específico quanto à importância das políticas de  planejamento urbano.

O Relatório Brundtland (Our Common Future – 1987),  trouxe pela primeira vez o princípio do desenvolvimento sustentável, evidenciando sua incompatibilidade com os padrões de consumo vigentes para garantir o direito inter-gerações ao ambiente sadio, sem qualquer limitação às características de tal ambiente (natural ou construído).

A 2ª CNUMAD (Conferência das Nações unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento), também conhecida como Conferência ECO-92 ou Rio-92, registrou 27 princípios na chamada Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Muitos deles se relacionam, expressa ou implicitamente, com a questão ambiental urbana.

É o que se vê, por exemplo, nos princípios que estabelecem que a proteção ambiental seja parte integrante do processo de desenvolvimento (P4); que a erradicação da pobreza, diminuição das desigualdades e o atendimento às necessidades da maioria da população mundial sejam requisitos indispensáveis ao desenvolvimento sustentável (P5); que apontam para a garantia de participação de todos os cidadãos interessados (P10); que definem a eficácia da legislação ambiental com base na necessidade de contextualização das normas ambientais (P11).

Nesse contexto, destacam-se o princípio da precaução (danos ambientais devem ser evitados e não remediados); o da participação social e democrática na gestão ambiental e do acesso à informação ambiental (sem limitar o conceito ao ambiente natural ou construído); do poluidor-pagador: o poluidor deve, em principio, assumir os custos da poluição (o que não se confunde com a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, que pode ser visto como uma forma de internalizar os custos ambientais; e da obrigatoriedade da intervenção estatal, expresso no artigo 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/88).

3.2     CONSTITUIÇÃO DE 1988 E LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL

A Constituição Federal brasileira de 1988 estabelece de forma geral o princípio da intervenção estatal em seu artigo art. 225; estende a proteção ambiental ao  ambiente de trabalho (art. 200, VIII), à comunicação social (art. 220, §3º, II), aos princípios da ordem econômica (art. 170, VI), e à função social da terra (art.186, II), entre outros; tutela o direito ao uso democrático e sustentável do ambiente urbano (Cap.II - Da Política Urbana) nos artigos 182 e 183, posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei 20.257/2001).

No âmbito infraconstitucional, o Decreto-Lei 25/37, Lei do Tombamento, trata, entre outros, no Capítulo III, arts.17 e 18, dos Efeitos do Tombamento - conservação das coisas, utilização, anúncios, cartazes, etc. fortemente aplicáveis aos ambientes urbanos.

A Lei 6.938/1981, que estabelece as diretrizes (art. 2^o) e instrumentos (art. 9^o) da  Política Nacional de Meio Ambiente e a estrutura básica do Sistema Nacional do Meio Ambiente, também é abrangente em termos de objeto. Mais que isso, orienta os entes federativos quanto ao cumprimento de seu dever-poder compartilhado de gerir o meio ambiente (seja natural, urbano, rural, etc.).

Sob o aspecto do controle da gestão, a Lei 7.347/1985, da Ação Civil Pública (ACP), vem permitir aresponsabilização por danos morais e patrimoniais causados a interesses difusos e coletivos (art. 1º, V), ordem urbanística (art. 1º, VI); inclusive de forma cautelar (art. 4º).

3.3     ESTATUTO DA CIDADE: INSTRUMENTO MAIOR

Relativamente ao assunto aqui tratado, a Lei 10.257, de julho de 2001, se destaca, por estabelecer as diretrizes gerais da política urbana (art. 2^o, caput e incisos I a XVI), ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Especifica, ainda que não exaustivamente, a competência da União em termos de atribuições de interesse da política urbana; e relaciona um série de instrumentos da política urbana (art. 4^o, detalhados nos artigos subsequentes):

"Art. 1^o Parágrafo único. propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Art. 2^o Diretrizes gerais da Política Urbana:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

[...]

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

Art. 2^o Diretrizes gerais da Política Urbana (cont.):

[...]

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

[...]

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

Art. 4^o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

[...]

III – planejamento municipal, em especial:

[...] c) zoneamento ambiental; [...]; f) gestão orçamentária participativa; [...]

§ 3^oOs instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil."  (Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade)

4.      Análise

Percorrendo transversalmente as discussões relacionadas à questão ambiental, o conceito de desenvolvimento sustentável diz respeito à capacidade de promover crescimento humano, econômico e social, de forma a atender às necessidades do presente, sem comprometer o direito das futuras gerações de suprir suas próprias necessidades.

O termo encerra certa polêmica, pois relaciona crescimento econômico e meio ambiente, temas aparentemente conflitantes. Mas não admite a restrição conceitual ao âmbito exclusivo do ambiente natural.  

Apesar da falta de consenso em torno do conceito, a expressão desenvolvimento sustentável difundiu-se mundialmente após o Relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ONU, 1987). É tutelada pela Constituição Federal brasileira (CF/88). Foi ampliada por ela, que estendeu o conceito de meio ambiente ao ambiente de trabalho (art. 200, inciso VIII), à comunicação social (art. 220, parágrafo 3º, inciso II), aos princípios da ordem econômica (art. 170, VI), e à função social da terra (art.186, II), entre outros aspectos implícitos no texto constitucional.

A Carta Magna vai além, estabelecendo as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano em seus artigos 182 e 183, posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Que garante o direito ao uso democrático e sustentável do ambiente urbano ao reservar um capítulo inteiro à gestão democrática da cidade (Cap. IV, art. 43 a 45).

Desenvolvimento sustentável e preocupação com problemas ambientais urbanos também se evidenciam nas ações prioritárias da Agenda 21 brasileira. Documento nascido após a conferência ECO-92 (Rio) e referendado na Conferência de Joanesburgo em 2002 cuja essência se volta para as realidades locais e, de certa forma, para as cidades, como dispõe o “Objetivo 10 – Gestão do espaço urbano e a autoridade metropolitana” (AGENDA 21, 2004).

Tal arcabouço jurídico-institucional mantém consonância com os princípios organizadores da economia ecológica. Que associa (ou condiciona) desenvolvimento sustentável ao entendimento segundo o qual natureza e sociedade se relacionam, entre si, como sistemas complexos em equilíbrio dinâmico.

Trata-se da visão relacional de  desenvolvimento sustentável que situa o cerne do equilíbrio entre economia e ecologia na sustentabilidade da interação admitida. Sustentabilidade que, segundo Ignacy Sachs (2002) condiciona-se a uma série de critérios, muitos dos quais indissociáveis do ambiente urbano.

Sendo assim, a boa governança na gestão pública urbana se faz indispensável para garantir um conjunto contínuo de práticas voltadas para a elaboração de políticas públicas que garantam o poder das coletividades influenciarem nos assuntos que lhes digam respeito (empowerment).

É também a boa governança que possibilitará a equitativa distribuição dos bens e serviços disponíveis para a sociedade; a garantia de direitos individuais e coletivos; e a responsabilização e dever de prestar contas dos agentes públicos (accountability).

5.           Considerações finais

Cidades são aglomerados humanos de alta complexidade, cuja gestão representa grandes desafios para os agentes públicos, pois envolve uma variada gama de conhecimentos, assim como o gerenciamento de conflitos decorrentes de interesses variados.

Os aspectos de direito ambiental aqui elencados representam apenas uma das dimensões a serem considerados na complexa tarefa de gerir ambientes urbanos. São todos aplicáveis à gestão do uso de espaços. Não são únicos, nem exclusivos. Ao contrário, muitos dos dispositivos relacionados correspondem a diretrizes, cuja implementação depende da elaboração de normas específicas, em âmbito local.

Para garantir que tais normas viabilizem a gestão dos espaços públicos urbanos em total respeito às necessidades e direitos de seus usuários, é preciso que sua elaboração e efetiva implementação respeitem diretrizes da boa governança ambiental. Em outras palavras, que as políticas (e as práticas) de gestão ambiental contemplem múltiplas categorias de atores, envolvidos em seus processos.

Fica evidente a necessidade de capacitar sociedade e agentes públicos para a gestão ambiental urbana. Evidencia-se também que a evolução do Direito Ambiental, principalmente após a CF/88 e o Estatuto da Cidade, favorece a estrutura de governança com diretrizes e instrumentos próprios para a gestão democrática e sustentável das cidades.

O que reforça a necessidade de ampliação dos estudos, conforme prevista na pesquisa principal. A fim de que seja possível considerar outras dimensões da governança ambiental urbana, como, por exemplo, o potencial de conflitos socioambientais inerentes à gestão de espaços públicos.

REFERÊNCIAS

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(1) Mestranda em Gestão Ambiental e Territorial, no Departamento de Geografia da Universidade de Brasília (UnB). Administradora, Pós-graduada em Auditoria Governamental (especialização - OMNI), em Engenharia de Sistemas (MBA - ESAB), e em Gestão Pública (especialização - UEG). Servidora pública da carreira técnico-jurídica da Procuradoria-Geral do Distrito Federal. ABDALLA-SANTOS, Niedjha L.  Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/0116696393337986; e-mail: niedjha@gmail.com